MEVZUATTAKİ SON
DEĞİŞİKLİKLER

R.Gazete No: 32126

R.G. Tarihi: 8.3.2023

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 51. maddesinde, niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade eden kararların kanun yararına bozulması için temyiz olunabileceği belirtilmiştir.

Dosyanın incelenmesinden, davacı şirket tarafından işletilmekte olan işyerinin ruhsatsız olarak faaliyet gösterildiğinden bahisle birçok kez mühürlenmesine karşın her defasında mühür fekki yapılarak, ruhsatsız faaliyete devam edildiği, ruhsatsız faaliyet göstermek nedeniyle ilk para cezasının 17/01/2013 günlü, 99 sayılı Encümen kararı ile uygulandığı, daha sonra da tekerrür hükümleri uygulanmak suretiyle davaya konu 02/10/2014 günlü, 1621 sayılı Encümen kararıyla 7.782.400,00 TL para cezasının verildiği anlaşılmaktadır.

2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanununun 1'inci maddesinde, "Polis, asayişi amme, şahıs, tasarruf emniyetini ve mesken masuniyetini korur. Halkın ırz, can ve malını muhafaza ve ammenin istirahatını temin eder.

Yardım istiyenlerle yardıma muhtaç olan çocuk, alil ve acizlere muavenet eder. Kanun ve nizamnamelerinin kendisine verdiği vazifeleri yapar,"hükmüne yer verilmiştir.

Aynı Yasanın 6'ncı maddesinde ise; "Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinden;

a)     Faaliyetten geçici olarak men edildiği halde süresinden önce açılan,

b)     Açık ve kapalı bulunacağı saatlere uymayan,

c)     Bu Kanunun 12 nci maddesinde belirtilen yasaklara uymadığı tespit edilen,

d)     Mevzuat hükümlerine aykırı olarak işletilen

İş yerlerinin işletmecilerine beşyüzmilyon Türk Lirası ile birmilyar Türk Lirası arasında İdarî para cezası verilir.

Bu maddede öngörülen idari para cezalan, belediye sınırları içinde belediye encümeni, belediye sınırları dışında il daimi encümeni tarafından verilir. Verilen İdarî para cezalarına dair kararlar ilgililere 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre tebliğ edilir. Bu cezalara karşı tebliğ tarihinden itibaren en geç yedi gün içinde yetkili idare mahkemesine itiraz edilebilir. İtiraz, idarece verilen cezanın yerine getirilmesini durdurmaz. İtiraz üzerine verilen karar kesindir, itiraz, zaruret görülmeyen hallerde evrak üzerinde inceleme yapılarak en kısa sürede sonuçlandırılır. İdarî para cezaları 6183 sayılı Âmme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre tahsil olunur.

Bu maddede belirtilen aynı fiillerin bir yıl içinde tekrarı halinde, en son uygulanan para cezası bir kat artırılarak uygulanır." kuralına yer verilmiştir.

Yukarıda anılan yasal düzenleme uyarınca, umuma açık İstirahat ve eğlence yerlerini mevzuata aykırı işleten işyerlerinin işletmecilerine idari para cezası verileceği, aynı fiillerin bir yıl içerisinde tekrar işlenmesi halinde de, para cezasının hesaplanmasında, işletmeciye verilen en son para cezası tutarının esas alınacağı açıktır. Bir başka ifadeyle; 2559 sayılı Yasa ile mevzuat hükümlerine aykırı olarak işletilmeye devam edilen işyerlerine uygulanması gereken para cezalarına sınır getirilmiştir. Böyle bir düzenlemenin, yani fiil tekrarında ceza miktarının bir kat arttırılmasının, caydırıcı olmayı ve kamu düzenini korumayı amaçlaması karşısında; hukuk güvenliğine aykırı yönü bulunmamaktadır.

Davacı şirket tarafından işletilen kafeteryanın ruhsatsız faaliyet gösterildiğinden bahisle, 2559 sayılı Yasaya uygun biçimde para cezası verilmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davanın reddi gerekirken; İdare Mahkemesince ilgili yasal düzenleme ve dava konusu işiemin sebep unsuru gözardı edilerek, mahkeme kararındaki yazılı gerekçe ile dava konusu işlemin kısmen iptal edilip, kısmen de davanın reddedilmesinde hukuki isabet görülmemektedir.

Öte yandan; başka bir şirketin işletmeciliğini yaptığı işyerinin, işletme İzin belgesindeki niteliklere aykırı olarak faaliyet gösterdiğinin bir yıl içinde beşinci kez tespit edilmesi sonucu Belediye Encümenince verilen idari para cezasının iptali istemiyle açılan davada, uygulanan yasa kuralının Anayasaya aykırılığı iddiasıyla Ankara 1. idare Mahkemesince yapılan itiraz üzerine açılan davada, Anayasa Mahkemesinin 13/05/2010 günlü, E:2009/29, K:2010/66 sayılı kararıyla itiraz başvurusu reddedildiği gibi; benzer olaylarda idari para cezası karan alınmasına ilişkin işlemlere karşı İstanbul İdare Mahkemelerine açılan davalar da reddedilmiştir.

Açıklanan nedenlerle; İzmir 5. İdare Mahkemesinin 09/04/2015 günlü, E:2O14/148O, K:2015/663 sayılı kararının; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51'inci maddesi uyarınca yürürlükteki hukuka aykırı sonucu ifade ettiğinden, kanun yararına bozulmasının uygun olacağı düşünülmektedir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ; Ersan Doğan

DÜŞÜNCESİ: Danıştay Başsavcılığının kanun yararına temyiz isteminin kabulü ile İdare Mahkemesi kararının 2577 sayılı Kanun'un 51. maddesi uyarınca, hükmün hukuki sonuçlarına etkili olmamak üzere kanun yararına bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Danıştay (Kapatılan) Onyedinci Dairesi tarafından Danıştay Onuncu Dairesine ve Danıştay Onuncu Dairesi tarafından ise, Danıştay Başkanlık Kurulunun 18/12/2020 günlü, K:2020/62 sayılı kararının "Ortak Hükümler" kısmının 6. fıkrası uyarınca, ayrıca bir gönderme kararı verilmeksizin Dairemize iletilen dosyada, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :

MADDİ OLAY:

İzmir ili, Konak ilçesi, Atatürk Cad., No:282/A adresinde ruhsatsız içkili kafeterya işlettiğinden bahisle, 2559 sayılı Kanun'un 6/d maddesi uyarınca tekerrür hükümleri uygulanmak suretiyle Konak Belediye Encümeninin 02/10/2014 günlü, 1621 sayılı kararı ile 7.782.400,00-TL idari para cezası verildiği, bunun üzerine de bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Dava konusu olayda,

17/01/2013 günlü, 99 sayılı Encümen kararı ile 950,00TL

07/02/2013 günlü, 263 sayılı Encümen kararı ile 1.900,00TL,

15/08/2013 günlü, 1337 sayılı Encümen kararı ile 3.800,00TL,

24/09/2013 günlü, 1593 sayılı Encümen kararı ile 7.600,00TL,

10/10/2013 günlü, 1691 sayılı Encümen kararı ile 15.200,00TL,

31/10/2013 günlü, 1745 sayılı Encümen kararı ile 30.400,00TL,

12/12/2013 günlü, 2005 sayılı Encümen kararı ile 60.800,00TL,

09/01/2014 günlü, 56 sayılı Encümen kararı ile 121.600,00TL,

13/02/2014 günlü, 245 sayılı Encümen kararı ile 243.200,00TL,

27/03/2014 günlü, 453 sayalı Encümen kararı ile 486.400,00TL,

05/06/2014 günlü, 828 sayılı Encümen kararı ile 972.800,00 TL,

17/07/2014 günlü, 1126 sayılı Encümen kararı ile 1.945.600,00 TL,

14/08/2014 günlü, 1288 sayılı Encümen karan ile 3.891.200,00 TL para cezası verildiği,

son olarak 25/09/2014 günlü tespit üzerine 02/10/2014 günlü, 1621 sayılı Encümen kararı ile 7.782.400,00-TL idari para cezası verildiği görülmüştür.

İLGİLİ MEVZUAT:

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Kanun yararına temyiz" başlıklı 51. maddesinde; idare ve vergi mahkemeleri ile bölge idare mahkemelerinin kesin olarak verdiği kararlar ile istinaf veya temyiz incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenlerin, ilgili bakanlıkların göstereceği lüzum üzerine veya kendiliğinden Başsavcı tarafından kanun yararına temyiz olunabileceği, temyiz isteği yerinde görüldüğü takdirde kararın, kanun yararına bozulacağı, bu bozma kararının, daha önce kesinleşmiş olan merci kararının hukuki sonuçlarını kaldırmayacağı hükme bağlanmıştır.

2559 sayılı Polis Vazife ve Selahiyet Kanunu'nun 6. maddesinde; "Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinden; a) Faaliyetten geçici olarak men edildiği halde süresinden önce açılan, b) Açık ve kapalı bulunacağı saatlere uymayan, c) Bu Kanunun 12. maddesinde belirtilen yasaklara uymadığı tespit edilen, d) Mevzuat hükümlerine aykırı olarak işletilen,

İş yerlerinin İşletmecilerine beşyüzmiiyon Türk Lirası ile birmilyar Türk Lirası arasında İdarî para cezası verilir.

Bu maddede öngörülen İdarî para cezaları, belediye sınırları içinde belediye encümeni, belediye sınırlan dışında il daimi encümeni tarafından verilir. Verilen İdarî para cezalarına dair kararlar ilgililere 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre tebliğ edilir. Bu cezalara karşı tebliğ tarihinden itibaren en geç yedi gün içinde yetkili idare mahkemesine itiraz edilebilir. İtiraz, idarece verilen cezanın yerine getirilmesini durdurmaz. İtiraz üzerine verilen karar kesindir. İtiraz, zaruret görülmeyen hallerde evrak üzerinde inceleme yapılarak en kısa sürede sonuçlandırılır. İdarî para cezaları 6183 sayılı Âmme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre tahsil olunur.

Bu maddede belirtilen aynı fiillerin bir yıl içinde tekrarı halinde, en son uygulanan para cezası bir kat artırılarak uygulanır." hükmü yer almaktadır.

Kabahatler yönünden genel Kanun niteliğindeki 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 15. maddesinin 2. fıkrasında "Aynı kabahatin birden fazla işlenmesi halinde her bir kabahatle ilgili olarak ayrı ayrı İdarî para cezası verilir. Kesintisiz fiille işlenebilen kabahatlerde, bu nedenle idarî yaptırım kararı verilinceye kadar fiil tek sayılır...." hükmüne ve 17. maddesinin 7. fıkrasında "İdarî para cezaları her takvim yılı başından geçerli olmak üzere o yıl için 4.1.1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298 inci maddesi hükümleri uyarınca tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanır. Bu suretle İdarî para cezasının hesabında bir Türk Lirasının küsuru dikkate alınmaz. Bu fıkra hükmü, nispi nitelikteki idarî para cezaları açısından uygulanmaz." hükmüne yer verilmiştir.

10/08/2005 günlü, 25902 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin, "İşyeri açılması" başlıklı 6. maddesinde yetkili idarelerden, usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan, işyeri açılamayacağı ve çalıştırılmayacağı ve işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan açılan işyerlerinin ise, yetkili idareler tarafından kapatılacağı; "Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin açılması" başlıklı 32. maddesinde ise, izin almadan açılan umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin, yetkili idarelerin ilgili birimleri tarafından sebebi bir tutanakla belirlenmek ve mühürlenmek suretiyle re'sen kapatılacağı düzenlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

Mevzuatın birlikte değerlendirilmesinden; 2559 sayılı Kanunda tekerrürün tanımlanmadığı ve 6. maddesinde ilk fiil -kabahatin cezası için ait ve üst limitler belirlenmesine karşın, tekerrür teşkil eden fiiller için süre veya ceza yönlerinden üst limit belirlenmediği; uyuşmazlığa esas fiilin kabahat niteliği bakımından genel kanun niteliğindeki 5326 sayılı Kanunda ise, açıkça aynı kabahatin birden fazla işlenmesi halinde her bir kabahatle ilgili olarak ayrı ayrı idarî para cezası uygulanacağının hükme bağlandığı anlaşılmaktadır.

Uyuşmazlığın dayanağı bulunan 2559 sayılı Kanunun 6. maddesinin son fıkrasının Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine aykırı olduğu iddiasıyla Ankara 1. İdare Mahkemesince İtiraz yoluyla yapılan başvuru üzerine, Anayasa Mahkemesinin 22/10/2010 günlü 27737 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 13/05/2010 günlü, E:2009/29, K:2010/66 sayılı kararında;

"Başvuru kararında, yasa koyucunun yasal düzenlemeler yaparken sınırsız bir takdir yetkisine sahip olmadığı, takdir yetkisinin hukuk devleti ilkesiyle sınırlı bulunduğu, hukuk devletinin temel ilkelerinden olan belirlilik ilkesi gereğince yasal düzenlemelerin kişiler ve idareler yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerektiği, bu çerçevede kuralların ve müeyyidelerin belirgin olması, önceden bilinmesi ve eylemlerinin sonuçlarının ilgililer tarafından makul düzeyde öngörülebilmesi gerektiği, itiraz konusu kuralda tekerrür halinde öngörülen idari para cezasının üst sınırının belirli olmadığı, bu hususun hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığı, Yasa'nın uygulanmasının eşitsizliğe, ayrımcılığa ve kayırmacılığa yol açtığı, belirli ve öngörülebilir nitelik taşımayan itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

İtiraz konusu kuralda 2559 sayılı Yasanın 6. maddesinde öngörülen fiiller nedeniyle işletmecilere artırımlı para cezası uygulanabilmesi için, 'bu maddede belirtilen aynı fiillerin bir yıl içinde tekrar edilmiş olması' koşulu aranmış ve bu durumda 'en son uygulanan para cezasının bir kat artırılarak uygulanacağı' belirtilmiştir. Bir başka deyişle, 'aynı fiil'in ‘bir yıl içinde' tekrarlanması halinde en son uygulanan cezanın 'bir kat' artırılarak uygulanması öngörülmüştür.

Yasa koyucu, para cezasının artırılarak uygulanabilmesi için gerekli koşullan ve bu koşulların varlığı durumunda cezanın artırılma şeklini açıkça belirlediğinden, itiraz konusu kuralın umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin işletmecileri bakımından belirli ve öngörülebilir olmadığından söz edilemez.

Yasa koyucu, kamu düzeninin korunması amacıyla ceza hukuku alanında düzenleme yaparken Anayasa'ya ve ceza hukukunun temel ilkelerine bağlı kalmak koşuluyla toplumda hangi eylemlerin suç sayılacağı ve suç sayılan bu eylemlerin hangi tür ve ölçüde cezai yaptırıma bağlanacağı konusunda anayasal sınırlar içinde takdir yetkisine sahiptir. Bu yetki, idari yaptırımlar bakımından da geçerlidir. Bu bağlamda hukuka aykırı bir eylemin tekrarlanması halinde faile verilecek cezada artırıma gidilmesi, yasa koyucunun sahip olduğu takdir yetkisinin kapsamındadır.

Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin 2559 sayılı Yasanın 6. maddesinin birinci fıkrasında öngörülen kurallara uymamaları ve bu nedenle işletmecilerinin para cezası ile cezalandırılmalarına rağmen aynı hukuka aykırı eylemde bulunmaya devam etmeleri, yasa koyucu tarafından daha ağır bir yaptırıma bağlanmıştır. İlgililerin bilinçli olarak ve ısrarla tekrarladıkları söz konusu hukuka aykırı eylemleri gözetildiğinde, Devletin cezalandırma yetkisi bakımından itiraz konusu kuralda suç ve ceza arasında adil bir dengenin bulunması gereğini esas alan hukuk devleti ilkesine aykırılık bulunmamaktadır.

Anayasa'nın 10. maddesinde öngörülen ...Eşitlik İlkesinin amacı, aynı durumda bulunanlar kişilerin yasalar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir...

Bir yıl içinde hukuka aykırılığı bir eylemle gerçekleştirenler ile birden çok eylemle gerçekleştirenler, aynı hukuki konumda olmadıklarından eylemde bulunma sayısına göre faillerin farklı kurallara tabi tutulması ve birden çok gerçekleştirilen eylemler yönünden de eylem sayısına bağlı olarak bir önceki cezanın bir kat artırılarak uygulanması eşitlik ilkesine aykırılık oluşturmamaktadır:' gerekçesiyle 2559 sayılı Kanunun 6. maddesinin son fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın reddine karar verilmiştir.

Dosyada bulunan bilgi ve belgelerin incelenmesinden; idare Mahkemesince, işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan faaliyette bulunulduğu anlaşılan işyerinin işleticisi olan davacıya para cezası uygulanması yerinde ise de; ilk kez 17/01/2013 günlü işlemle idari para cezası uygulandığı ve bir yıllık sürenin 16/01/2014 tarihinde sona erdiği dikkate alındığında davacı hakkında 13/02/2014 tarihinde tesis edilen işlemden sonra 5 kez mevzuat hükümlerine aykırı olarak faaliyet göstermesi dolayısıyla tekerrür hükmü uygulanarak davacıya verilmesi gereken idari para cezası tutarının 31.594,72-TL olması gerektiğinden verilen idari para cezasının bu kısmında hukuka aykırılık, bu miktarı aşan kısmında ise hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin 7.750.805,28-TL'lik kısmının iptaline, davanın 31,594,72-TL'lik kısmının ise reddine karar verildiği görülmektedir.

Ancak, yukarıda yer verildiği üzere, mevzuatta, "aynı fiillerin bir yıl İçinde tekrarı" ifadesi dışında; tekerrürü sonlandırarak yeniden başlatan bir düzenlemeye yer verilmediği gibi "ilk tespit tarihinden itibaren bir yıl içinde" ifadesine yer verilmeyerek açıkça aynı fiillerin bir yıl içinde tekrarı halinde, en son uygulanan para cezasının bir kat artırılarak uygulanacağı düzenlenmiştir.

Bu itibarla, davanın reddi gerekmekte iken; dava konusu işlemin kısmen iptali yolundaki idare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:

Açıklanan nedenlerle;

1.   2577 sayılı Kanun'un 51. maddesi uyarınca Danıştay Başsavcılığı tarafından yapılan KANUN YARARINA TEMYİZ İSTEMİNİN KABULÜNE,

2.   Yukarıda özetlenen gerekçeyle, dava konusu işlemin kısmen iptali, davanın kısmen reddi yolunda İzmir 5. İdare Mahkemesinin 09/04/2015 günlü, E:2014/1480, K:2015/663 sayılı kararının, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51. maddesi uyarınca, hükmün hukuki sonuçlarına etkili olmamak üzere KANUN YARARINA BOZULMASINA,

3.   Kararın birer örneğinin Danıştay Başsavcılığına, Konak Belediye Başkanlığına ve davacıya gönderilmesine ve kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasına, 11/01/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.

----------o----------