MEVZUATTAKİ SON
DEĞİŞİKLİKLER

Esas No: 2025/1757

Karar No: 2025/2631

KANUN YARARINA TEMYİZ EDEN ; Danıştay Başsavcılığı - ANKARA

VEKİLİ: Av. ... (E-Tebligat)

VEKİLİ: Av. ...

Dava konusu istem: Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun (Kurul) 17/03/2022 tarih ve 10866 sayılı kararıyla kabul edilerek 18/03/2022 tarih ve 31782 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve 01/04/2022 tarihinde yürürlüğe giren Kaynak Bazında Destekleme Bedelinin Belirlenmesine ve Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar (Usu! ve Esaslar) uyarınca davacı şirket hakkında EPİAŞ tarafından düzenlenen 16/10/2023 tarih ve EPI2023000014637 sayılı faturanın kaynak bazında destekleme bedeline ilişkin 163.518,37-TL’lik (136.265,31-TL+KDV) kısmının iptali ite söz konusu fatura kapsamında ödenen toplam 163.518,37-TL'nin ödeme tarihinden iade tarihine kadar geçecek sürede işleyecek faiziyle birlikte iadesine karar verilmesi istenilmiştir. '

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: İstanbul 6. İdare Mahkemesince verilen 29/02/2024 tarih ve E:2023/2464, K:2024/366 sayılı kararda; 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu kapsamında 13/03/2015 tarihinde özel hukuk hükümlerine göre faaliyette bulunmak üzere kurulmuş anonim şirket statüsünde bulunan EPİAŞ'ın Enerji Piyasası Düzenleme Kurumundan (Kurum) aldığı lisans kapsamında piyasa işletim faaliyetine başladığı, piyasa işlemlerinde aracı konumda yapılandırılmış olduğu, bu kapsamda kendisi ile piyasa katılım anlaşması imzalamış olan katılımcı şirketler arasında Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde faaliyet yürüttüğü;

Bu kapsamda, özel hukuk tüzel kişilerince tesis edilen İşlemlerin yargısal denetimi adli yargı yerlerince yapılacağından EPİAŞ'a karşı açılan davanın yargısal denetiminin adli yargı yerinde yapılması gerektiği sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, davanın görev yönünden reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 10. İdari Dava Dairesince verilen 25/09/2024 tarih ve E:2024/1002, K:2024/1362 sayılı kararda; istinaf başvurularına konu idare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve taraflarca İleri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurularının kesin olarak reddine karar verilmiştir.

Bu karara karşı davalı tarafından temyiz kanun yoluna başvurulması üzerine; İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 10. idari Dava Dairesince verilen 20/11/2024 tarih ve E:2024/1002, K:2024/1362, Temyiz No:2024/716 sayılı kararla temyiz isteminin incelenmeksizin reddine karar verilmiş; anılan karar temyiz edilmemesi üzerine kesinleşmiştir.

2677 sayılı Kanun'un 20/A ve 20/B maddeleri uyarınca ivedi yargılama usûlü uygulanarak verilen ve istinaf kanun yoluna başvurmadan temyiz edilebilen kararlardan temyiz incelemesinden geçmeden kesinleşenlerin kanun yararına temyiz edilebileceği hususunda da tereddüt bulunmamaktadır.

6545 sayılı Kanun'un genel gerekçesinde Danıştayın temyizen karara bağladığı iş yükünün azaltılarak Danıştay'ın içtihat mahkemesi rolünün güçlendirilmesinin amaçlandığı belirtilmiş; madde gerekçelerine ilişkin 16. maddesinde, "Maddeyle, İdari yargıda istinaf kanun yolunun kabul edilmesinin zorunlu sonucu olarak kanun yararına temyiz kurumunda değişiklik yapılmaktadır. Buna göre idare ve vergi mahkemeleri ile bölge idare mahkemelerinin kesin olarak verdiği kararlar aleyhine kanun yararına temyiz yoluna başvurulabilecektir." açıklamasına yer verilmiştir. (Başbakanlık Kanunlar Genel Müdürlüğünün 12/05/2014 tarihli ve Sayı:31853594-101-900-2165 sayılı, anılan Kanun tasarısına ilişkin gerekçeye ilişkin yazısı; TBMM, 1908'den Günümüze Tutanaklar, Yasama Dönemi 24, Yasama Yılı 4, Sıra Sayısı 592, s.11,16)

2577 sayılı Kanun'un "İstinaf' başlıklı 45. maddesinde, konusu otuz bir bin Türk lirasını geçmeyen; vergi davaları, tam yargı davaları ve idari işlemlere karşı açılan iptal davaları hakkında idare ve vergi mahkemelerince verilen kararlar ile bölge idare mahkemelerinin 46'ncı maddeye göre temyize açık olmayan kararlarının kesin olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla temyiz edilebilecek kararların gösterildiği İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinde yer almayan konularda bölge idare mahkemelerince verilen nihai kararların kesin olduğu açıktır.

2577 sayılı Kanun'un 51/1. maddesinde yer verilen "idare ve vergi mahkemeleri ile bölge idare mahkemelerinin kesin olarak verdiği kararlar" ifadesi ile, idare ve vergi mahkemelerince verildiği anda kesin olan kararlar ile bölge idare mahkemelerinin İlk derece mahkemelerinin istinaf yolu açık kararlarına karşı istinaf yoluna başvurulması üzerine 2577 sayılı Kanunun 46. maddesinde gösterilmeyen konularda istinaf incelemesi sonucunda verdikleri kesin (temyiz yolu kapalı) kararlan; "istinaf veya temyiz incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlar" ifadesi ile de, ilk derece idare ve vergi mahkemelerince verilip istinaf kanun yolu açık olduğu halde taraflarca süresinde istinaf kanun yoluna başvurulmaması sebebiyle kesinleşen kararlar ile istinaf incelemesinden sonra temyiz kanun yolu açık olduğu halde taraflarca süresi içinde temyiz kanun yoluna başvurulmaması sebebiyle temyiz incelemesinden geçmeksizin kesinleşmiş bulunan bölge idare mahkemesi kararlarının anlaşılması gerekmektedir.

Bu itibarla, 2577 sayılı Kanun'un 51. maddesine göre kanun yararına temyiz; istinaf veya temyiz kanun yolları kapalı olduğu için kesinleşmiş ya da istinaf veya temyiz kanun yollan açık olduğu halde taraflardan hiçbirinin süresi içinde istinaf veya temyiz yoluna başvurmaması sebebiyle kesinleşmiş olan idare ve vergi mahkemeleri ile bölge idare mahkemelerince verilen nihai kararlara karşı başvurulabilen olağanüstü bir kanun yolu olup, bu kararlardan niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenlerin kanun yararına temyiz edilmesi mümkündür.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1/a bendinde; idarenin kamu gücü kullanarak tek taraflı iradeyle tesis ettiği kesin ve yürütülebilir İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı oldukları iddiasıyla, menfaati ihlal edilenler tarafından, idari yargı mercilerinde iptal davası açılabileceği düzenlenmiştir.

İdari işlem; idarenin, hukuk âleminde değişiklik, yenilik doğuran irade açıklaması olup, bir tasarruf veya kararın idari işlem sayılabilmesi için, idari makamca verilmiş olması ve idarenin, idare hukuku alanında gördüğü idari faaliyete ilişkin olması gerekmektedir.

İdari makamların, idari faaliyetin görülmesi sırasında kullandıkları kamu gücü ise, söz konusu makamlara, bireyler ile girdikleri ilişkilerde, onların iradesinden bağımsız bir şekilde, hatta karşıt iradelerine rağmen, tek yanlı olarak hukuki sonuçlar ve etkiler yaratabilecek işlemler yapabilme yetki ve yeteneği tanıdığından, kamu gücünün kullanılmasından doğan uyuşmazlıkların idari yargı yerinde görülmesi gerektiği açıktır.

Kamu gücü kullanılarak tesis edilen işlemler bakımından işlemi tesis eden kuruluşun; özel hukuk hükümlerine göre kurulmuş olması ya da yönetilmesi, tesis edilen işlemin "idari" niteliğini değiştirmediği gibi, bu işlemlerin iptali için açılacak davaların da idari yargı mercilerinin görev alanına girdiği kuşkusuzdur.

6446 sayılı Kanun'un "Tarifeler ve tüketicinin desteklenmesi" başlıklı 17. maddesine, 08/03/2022 tarihli ve 31772 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7381 sayılı Kanun'un 27. maddesinin altıncı fıkrasıyla eklenen on birinci fıkranın Kurum'a verdiği yetkiye dayanılarak hazırlanan "Kaynak Bazında Destekleme Bedelinin Belirlenmesine ve Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar (Usul ve Esaslar)" Kurul'un 17/03/2022 tarihli ve 10866 sayılı kararıyla kabul edilerek 18/03/2022 tarihli ve 31782 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş, söz konusu Usul ve Esaslar'ın "İtirazlar, faturalama ve ödemelere ilişkin süreç" başlıklı 8. maddesinde, "Faturalama, teminatlar, ödemeler, ödemelerin yapılmaması, uzlaştırma bildirimlerine ve faturalara yapılan itirazlar ve düzeltmelere ilişkin süreçler için Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği hükümleri uygulanır’’ düzenlemesine, 11. maddesinde ise, "Bu Usul ve Esaslar hükümlerini Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Başkanı yürütür. " düzenlemesine yer verilmiştir.

Dosyanın incelenmesinden; Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun 17/03/2022 tarihli ve 10866 sayılı Kurul kararı ile ihdas ettiği Kaynak Bazında Destekleme Bedelinin Belirlenmesine ve Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar'da değişiklik yapılmasına dair 29/03/2022 tarihli ve 10887 sayılı Kurul kararının 7. maddesi ile getirilen Geçici 1. madde kapsamında "ikili anlaşma muafiyeti" hukuksal statüsüne tabi olması gerekirken hukuksal statüsüne aykırı biçimde düzenlenen faturanın "destekleme bedeli" yönünden iptali ile fatura için ödenen toplam 163.518,37-TL'nin Ödeme tarihinden iade tarihine kadar geçecek sürede işleyecek faiziyle birlikte iadesi istemiyle iş bu uyuşmazlığın çıkarıldığı anlaşılmaktadır.

EPİAŞ'ın, özel hukuk kurallarına tabi kılınmış olsa da, "piyasa işletmecisi" olması, Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma mevzuatı çerçevesinde tek yanlı, kamu gücü kullanarak idari İşlemler tesis edebileceği, dava konusu işlemin idarece salt özel hukuk kurallarına göre değil, 14/04/2009 tarihli ve 27200 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren "Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği" ile 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesinin on birinci fıkrası uyarınca Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının uygun görüşü alınarak Kurul kararıyla ihdas edilen "Usul ve Esaslar" uyarınca tesis edildiği anlaşıldığından, davanın görüm ve çözümünde idari yargının görevli olduğu sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 10. İdari Dava Dairesinin 25/09/2024 tarihli ve E:2024/1002, K:2024/1362 sayılı kesin kararının 2577 sayılı Kanunun 51. maddesi uyarınca yürürlükteki hukuka aykırı sonucu ifade ettiğinden, kanun yararına bozulmasının uygun olacağı düşünülmektedir.

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

Kurumun yerine getirdiği regülasyon işlevi doğrultusunda ve elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için gerekli olan düzenlemeleri yapma yetkisi kapsamında ihdas edilen Usul ve Esaslar uyarınca sabit fiyat İle ikili anlaşma yapılması halinde bu anlaşmalara muafiyet tanınmıştır.

Kurum tarafından, muafiyet tanınan ikili anlaşmalar hususunda tereddüte düşülmesi üzerine, muafiyet tanınacak ikili anlaşma sahibi piyasa katılımcılarının anlaşma kapsamında temin ettikleri elektrik enerjisinin nihai tüketiciye kadar sabit fiyat ile tedarikinin sağlandığının da tespit edilmesi halinde ikili anlaşma miktarlarının destekleme bedeli hesabında kullanılması gerektiği yönünde Usul ve Esaslar’da değişiklik yapılmıştır.

EPİAŞ tarafından, davacının ikili anlaşma muafiyet şartını taşımadığından bahisle "ikili anlaşma muafiyeti" talebi reddedilerek davacı hakkında Eylül 2023 dönemine yönelik 16/10/2023 tarih ve EP12023000014637 sayılı fatura düzenlenmiştir.

Bunun üzerine anılan faturanın kaynak bazında destekleme bedeline ilişkin 163.518,37-TL’lik (136.265,31-TL+KDV) kısmının iptali ile söz konusu fatura kapsamında ödenen toplam 163.518,37-TL'nin ödeme tarihinden iade tarihine kadar geçecek sürede İşleyecek faiziyle birlikte iadesine karar verilmesi istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:

6446 sayılı Kanun’un "Tarifeler ve tüketicinin desteklenmesi" başlıklı 17. maddesine 08/03/2022 tarih ve 31772 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7381 sayılı Kanun’un 27. maddesinin altıncı fıkrasıyla eklenen on birinci fıkranın Kuruma verdiği yetkiye dayanılarak hazırlanan Usul ve Esaslar, Kurulun 17/03/2022 tarih ve 10866 sayılı kararıyla kabul edilerek 18/03/2022 tarih ve 31782 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

Söz konusu Usul ve Esasların "İtirazlar, faturalama ve ödemelere ilişkin süreç" başlıklı 9. maddesinde, "Faturalama, teminatlar, ödemeler, ödemelerin yapılmaması, uzlaştırma bildirimlerine ve faturalara yapılan itirazlar ve düzeltmelere ilişkin süreçler için Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği hükümleri uygulanır."; 12. maddesinde ise "Bu Usul ve Esaslar hükümlerini Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Başkanı yürütür" kurallarına yer verilmiştir.

2677 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1 la bendinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için, menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları, idari dava türleri arasında sayılmıştır.

Uyuşmazlığa ilişkin husus, özel hukuk tüzel kişisi olan davalı EPİAŞ tarafından davacı şirket hakkında Usul ve Esaslar uyarınca düzenlenen faturada kaynak bazında destekleme bedeline yer verilmesine ilişkin işleme karşı açılan davanın idari yargının görevine girip girmediğine ilişkindir.

İdari yargının görev alanının tespitinde belli başlı üç ölçüt kabul edilmektedir. Bunlardan kamu gücü ölçütüne göre, idare, tek yanlı, egemenliğin bir parçası olarak emretme gücü (kamu kudreti) kullanmaktadır ve ilgililere bu tek yanlı iradesini gerektiğinde zorla kabul ettirmek yetkisine sahiptir. Bu sebeple idarenin kamu gücü kullanarak yaptığı işlemler ve eylemler, idari yargının görev alanına girer.

Kamu hizmeti ölçütüne göre İdari yargının görev alanı kamu hizmeti kavramıyla açıklanmadadır. İdarenin kamu hizmeti görmek için yaptığı işlem ve eylemler, idare hukukunun alanına girmektedir, ortaya çıkan uyuşmazlıkların çözüm yeri de idari yargıdır.

Karma ölçüte göre ise idarenin üstlendiği hizmetlerin artması ve çeşitlenmesi, kamu hizmeti ölçütünü yetersiz kılmıştır. Günümüzde birçok kamu hizmeti, idare hukuku kurallarına göre değil özel hukuk kurallarına göre yürütülmeye başlanmıştır. Örneğin elektrik, doğalgaz dağıtım, iletim ya da elektronik haberleşme gibi. Bu sebeple, günümüzde idari yargının görev alanının tespitinde yürütülen faaliyetin niteliğinden daha ziyade, faaliyeti yürüten ya da işlemi tesis eden ve uygulayan kuruluşun özel hukuku aşan, özel hukukta rastlanmayacak yetkiler kullanıp kullanmadığı önem taşımaktadır. İdarenin özel hukuku aşan, Özel hukukta rastlanmayacak yetkiler kullanarak yaptığı işlem ve eylemlerinin denetiminin idari yargının görev alanına girdiği kabul edilmektedir.

Yukarıda yer verilen ölçütlere göre kamu gücü kullanılarak tesis edilen işlemler bakımından işlemi tesis eden kuruluşun, özel hukuk hükümlerine göre kurulmuş olması ya da yönetilmesi tesis edilen işlemin "idari" niteliğini değiştirmediği gibi bu işlemlerin iptali için açılacak davaların da idari yargı mercilerinin görev alanına girdiği kuşkusuzdur.

Dosyanın incelenmesinden, Kurumun yerine getirdiği regülasyon işlevi doğrultusunda ve elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için gerekli olan düzenlemeleri yapma yetkisi kapsamında ihdas edilen Usul ve Esaslar uyarınca EPİAŞ tarafından, davacının ikili anlaşma muafiyet şartını taşımadığından bahisle "ikili anlaşma muafiyeti" talebi reddedilerek davacı hakkında Eylül 2023 dönemine yönelik 16/10/2023 tarih ve EPI2023000014637 sayılı faturanın düzenlendiği, bunun üzerine anılan faturanın kaynak bazında destekleme bedeline ilişkin 163.518,37-TL'llk (136.265,31-TL+KDV) kısmının iptali ile söz konusu fatura kapsamında ödenen toplam 163.518,37-TL’nin ödeme tarihinden iade tarihine kadar geçecek sürede işleyecek faiziyle birlikte iadesine karar verilmesi istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Bu kapsamda, statü itibarıyla özel hukuk kurallarına tabi kılınmış olsa da "piyasa işletmecisi" olan EPİAŞ'ın, Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma mevzuatı çerçevesinde tek yanlı, kamu gücü kullanarak idari işlemler tesis edebileceği, dava konusu işlemin de davalı idarece salt özel hukuk kurallarına göre değil, 14/04/2009 tarih ve 27200 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren "Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği" ile 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesinin on birinci fıkrası uyarınca Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının uygun görüşü alınarak Kurul kararıyla ihdas edilen Usul ve Esaslar uyarınca tesis edildiği anlaşıldığından, davanın görüm ve çözümünde idari yargının görevli olduğu sonucuna varılmıştır.

Bu durumda, kamu gücü kullanılarak tek yanlı irade açıklamasıyla tesis edilen dava konusu işlemin yargısal denetiminin İdari yargı merciine ait olduğu, bu itibarla, davanın görev yönünden reddine dair İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurularının reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varıldığından, Danıştay Başsavcısının kanun yararına temyiz istemi yerinde görülerek, kesinleşen Bölge İdare Mahkemesi kararının hukuki sonuçlarını ortadan kaldırmayacak şekilde bozulması gerekmektedir.

KARAR SONUCU:

Açıklanan nedenlerle;

1. 2577 sayılı Kanun'un 51. maddesi uyarınca Danıştay Başsavcılığı tarafından yapılan kanun yararına temyiz isteminin kabulüne,

2. Davanın görev yönünden reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararma yönelik istinaf başvurularının reddine dair temyize konu İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 10. İdari Dava Dairesinin 25/09/2024 tarih ve &2024/1002, K:2024/1362 sayılı kararının, 2577 sayılı Kanun'un 51. maddesi uyarınca, hükmün hukuki sonuçlarına etkili olmamak üzere KANUN YARARINA BOZULMASINA,