R.Gazete No: 32698
R.G. Tarihi: 20.10.2024
Danıştay Altıncı Daire Başkanlığından:
Esas No: 2023/9013
Karar No : 2024/4004
KANUN YARARINA TEMYİZ EDEN: Danıştay Başsavcılığı - ANKARA
DAVACI : ...
VEKİLİ: Av. ... (E-tebligat adresi)
DAVALI : İstanbul Valiliği
VEKİLİ: Av. ... (E-tebligat adresi)
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Mülkiyeti Hâzineye ait İstanbul ili, Çatalca ilçesi, Hallaçtı Köyü, 149 ada, 1 parsel (eski 96 parsel) sayılı taşınmaz üzerinde bulunan davacıya ait tarım ekipmanları ve çitlerin 775 sayılı Gecekondu Kanununun 18. maddesi uyarınca davalı idarece yıktırılması sonucu uğranıldığı iddia edilen fazlaya ilişkin hakları saklı kalmak kaydıyla 5.000,00-TL maddi ve 5.000,00-TL manevi zararın tazmini istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: İstanbul 4. İdare Mahkemesinin 28/04/2023 tarih ve E:2023/455, K:2023/893 sayılı kararında; davacı tarafından uğranıldığı ileri sürülen zararın, yapının 775 sayılı Kanunun 18. maddesi uyarınca yıkılmasına dair işlemin icrasından kaynaklandığı dikkate alındığında, 2577 sayılı Kanunun 12. maddesi uyarınca, yıkım işleminin tamamlandığı 26/10/2022 tarihinden itibaren altmış gün içinde dava açılması gerekirken 20/02/2023 tarihinde açılan davanın süre aşımı nedeniyle esasının incelenmesine olanak bulunmadığı gerekçesiyle davanın süre aşımı nedeniyle reddine kesin olarak karar verilmiştir. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ SÜLEYMAN HAFIZ KAPAN'IN DÜŞÜNCESİ: Danıştay Başsavcılığının kanun yararına temyiz isteminin kabulüne karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY BAŞSAVCISI NEVZAT ÖZGÜR'ÜN DÜŞÜNCESİ: Mülkiyeti Hâzineye ait İstanbul İli, Çatalca İlçesi, Hallaçlı Köyü, 149 ada, 1 (eski 96) parsel sayılı taşınmaz üzerinde davacı tarafından inşa edilen yapının 775 sayılı Gecekondu Kanununun 18. maddesi uyarınca davalı idarece yıktırılması sonucu uğranıldığı iddia edilen zararın tazmini istemiyle açılan davanın süre aşımı yönünden reddine dair İstanbul 4. İdare Mahkemesince kesin olarak verilen 28/04/2023 tarihli ve E:2023/455, K:2023/893 sayılı kararın, kanun yararına temyiz edilmesi talebiyle Danıştay Başsavcılığını bilgilendiren dilekçe üzerine konu incelendi.
İdare Mahkemesi kararında 2577 sayılı Kanunun 12. maddesinde öngörülen dava açma süresinin hesaplanması bakımından yıkım tarihinin esas alınması gerektiği, 775 sayılı Kanunun 18. maddesi uyarınca yıkımın gerçekleştirilmesi nedeniyle yıkıma ilişkin bir işlemin tesis edilmediği, dolayısıyla yıkım fiilinin icra edilmesiyle birlikte yıkım işleminin de tesis edildiğinin kabulü gerektiği, yıkım işleminin ve zararın en geç yıkım tarihinde öğrenildiği, bu tarihten itibaren altmış gün içinde doğrudan veya 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi uyarınca idareye yapılacak başvurunun reddi üzerine kanunda öngörülen süre içerisinde dava açılmadığı, bu sebeple davanın süre aşımı nedeniyle esasının incelenmesinin mümkün bulunmadığı belirtildiğinden ve davacı vekili 2577 sayılı Kanunun 13. maddesine göre davanın süresinde olduğunu iddia ettiğinden, uyuşmazlık konusu olay bakımından dava açma süresinin 2577 sayılı Kanunun 12. maddesine göre mi yoksa 13. maddesi uyarınca mı belirleneceğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
2577 sayılı İdarî Yargılama Usûlü Kanununun 7. maddesinde, dava açma süresinin, idare mahkemelerinde altmış gün olduğu; bu sürenin, İdarî uyuşmazlıklarda; yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden başlayacağı kurala bağlanmış; "İptal ve tam yargı davaları" başlıklı 12: maddesinde," İlgililer, haklarını ihlal eden bir İdari işlem dolayısıyla Danıştaya ve idare ve vergi mahkemelerine doğrudan doğruya tam yargı davası veya iptal ve tam yargı davalarını birlikte açabilecekleri gibi ilk önce iptal davası açarak bu davanın karara bağlanması üzerine, bu husustaki kararın veya kanun yollarına başvurulması hâlinde verilecek kararın tebliği veya bir işlemin icrası sebebiyle doğan zararlardan dolayı icra tarihinden itibaren dava süresi içinde tam yargı davası açabilirler. Bu halde de ilgililerin 11'inci madde uyarınca idareye başvurma hakları saklıdır.", "Doğrudan doğruya tam yargı davası açılması" başlıklı 13. maddesinde ise, "1. İdari eylemlerden hakları ihlal edilmiş olanların İdari dava açmadan önce, bu eylemleri yazılı bildirim üzerine veya başka suretle öğrendikleri tarihten itibaren bir yıl ve her halde eylem tarihinden itibaren beş yıl içinde ilgili idareye başvurarak haklarının yerine getirilmesini istemeleri gereklidir. Bu isteklerin kısmen veya tamamen reddi hâlinde, bu konudaki işlemin tebliğini izleyen günden itibaren veya istek hakkında otuz gün içinde cevap verilmediği takdirde bu sürenin bittiği tarihten itibaren, dava süresi içinde dava açılabilir." kuralına yer verilmiştir.
2577 sayılı Kanunun 12. ve 13. maddeleri birlikte incelendiğinde, ilgililerin haklarını ihlâl eden İdari işlemler dolayısıyla açılacak tam yargı davaları ile İdari eylemlerden hakları ihlâl edilmiş olanlarca açılacak tam yargı davaları bakımından farklı usûl hükümleri ve dava açma sürelerinin düzenlendiği anlaşılmaktadır. Bu hükümlere göre, İdari işlemler dolayısıyla uğranılan hak kayıplarının giderilmesi için, İdari işlemin tebliği üzerine (idare mahkemesinde) altmış gün içinde doğrudan doğruya tam yargı davası veya iptal ve tam yargı davasının birlikte açılması veya ilk önce iptal davası açılarak bu davanın karara bağlanmasından sonra veya işlemin icrası nedeniyle doğan zararlardan dolayı icra tarihinden itibaren altmış gün içerisinde tam yargı davası açılması; İdari eylemlerle hakları ihlâl edilmiş olanların ise uğradıkları zararın tazmini için 13. madde uyarınca bu eylemleri yazılı bildirim üzerine veya başka suretle öğrendikleri tarihten itibaren bir yıl ve her hâlde eylem tarihinden itibaren beş yıl içinde ilgili idareye başvurarak haklarının yerine getirilmesini istemeleri ve bu isteklerinin kısmen veya tamamen reddi hâlinde (idare mahkemesinde) altmış gün içinde dava açmaları gerekmektedir.
İdari işlemler veya İdari eylemlerle haklan ihlâl edilenlerin açabilecekleri tam yargı davalarıyla ilgili olarak 2577 sayılı Kanunda yer alan bu farklı dava açma süreleri nedeniyle, zarara yol açtığı iddia edilen yıkımın İdari işlemin icrası mı yoksa idari eylem mi olduğuna ilişkin niteleme dava açma süresinin belirlenmesi bakımından önemlidir. Zira, zararın işlemin icrasından doğduğunun kabul edilmesi hâlinde dava açma süresi altmış gün iken; zararın İdari eylemden doğduğu yönündeki niteleme, kural olarak bir yıl içinde idareye yapılan başvurunun reddi hâlinde dava açmayı mümkün kılmaktadır.
İdari işlem ve idari eylemin tanımına hiç bir kanunda yer verilmediğinden, idarenin hangi tasarruflarının idari işlem olduğuna ve hangi tutum ve davranışlarının idari eylem sayılacağına dair bilimsel ve yargısal içtihatlar göz önüne alınarak uyuşmazlığa konu edilen zararın idari işlemden mi yoksa İdari eylemden mi kaynaklandığının belirlenmesi zorunludur.
İdari işlem, idare hukukuna ve keza uyuşmazlık hâlinde idari yargıya tâbi olan kamu gücüne dayanan hukuki işlemler; yani hukuki sonuç doğurmaya yönelik irade açıklamalarıdır. (GÖZLER, Kemal, İdare Hukuku, cilt 1, 2009, s. 661)
İdari işlem; idari makam ve mercilerin idare işlevleriyle ilgili, kamu hukuku alanında tesis ettikleri tek taraflı, doğrudan uygulanabilir nitelikte(icrai) bir hukuki tasarruftur. İdari karar ve işlemle ilgisi olmayan İdari eylemde, salt maddi bir tasarruf vardır. Öncesinde, temelinde bir idari karar veya işlem olmayan, bütünüyle idari eylem olarak ortada olan bir idari faaliyet söz konusudur. İdareye ait bir barajın taşması, kolluk görevi veya yangın söndürme çalışmaları sırasında idare ajanlarının bir başkasının şahsına veya malına zarar vermeleri hâllerinde olduğu gibi. (YENİCE, Kâzım, Açıklamalı-İçtihatlı-Notlu İdari Yargılama Usûlü, 1983, s. 12)
idarenin faaliyetleri sırasında gerek iradesi dışında gerçekleşen olaylar ve gerekse bilerek ve isteyerek yapmış olduğu maddi fiiller ile hareketsiz kalması sonucunda meydana gelen bir takım fiili durumlar İdari eylemi oluştururlar. Bir İdari işlemin icrası da bir eylem vasıtası ile gerçekleştirilmekle beraber bu eylemin kaynaklandığı İdari işlem yani irade kurucu niteliğini korur. Dolayısıyla, bir işlemin icrası sonucunda oluşan eylem, daha önceden var olan bir prosedürün belirli bir aşamasından ibarettir ve aslolan İdari işlem olduğundan, ancak eylemin kaynaklandığı işlem iptal davasının konusu yapılabilir. (ERKUT, Celal, İptal Davasının Konusunu Oluşturma Bakımından İdari İşlemin Kimliği, 1990, s.11,12)
İdari işlemler, hukuk âleminde değişiklik ve yenilik doğuran iradeler olduğu halde; İdari eylemler fizik alanında görülen iş, hareket, ameliye ve çalışmalardır... (DURAN, Lütfi, İdare Hukuku Ders Notları, 1982, s. 381)
14/04/1973 tarihli ve E: 1972/2, K: 1973/10 sayılı Danıştay İçtihadı Birleştirme Kurulu kararında İdari işlemin; idare makamlarının idare fonksiyonu ile ilgili konularda aldığı tek taraflı icrai karar olduğu, İdari fiilin ise idarenin fonksiyonu sırasındaki bir hareketini, bir olayı, bir tutumu anlattığı, bir İdari karar ve işlemle ilgisi olmayan İdari fiilin (salt maddi tasarrufun) zarara yol açması dava konusu edilebileceği gibi; bir İdari işlemin uygulanması için yapılan İdari eylemden doğan zararın da dava edilebileceği; İdari eylemden söz eden Kanun maddesinin, öncesinde, temelinde bir İdari karar veya işlem olmayan, bütünüyle, salt İdari eylem olarak ortada olan İdari faaliyet için getirilmiş bir hüküm olduğu; maddeye ilişkin Hükümet gerekçesinde ve doktrinde bu gibi eylemlerin özel hukuktaki haksız fiile benzetildiği, bu nedenle maddenin getirdiği sürenin «dava süresi» olmaktan daha çok «zaman aşımına benzeyen» ve hakkın özüne etkili bir süre olarak nitelendirildiği belirtilmiştir.
Danıştay içtihatları ve öğretide genel kabul gören tanımlamalara göre, İdari işlemler, İdari faaliyet alanında idarenin irade açıklamalarıyla hukuk âleminde sonuç doğuran kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikteki tasarrufları; İdari eylemler ise, temelinde İdari işlem olmayan idarenin her türlü faaliyeti (fizik alanında görülen iş, hareket, ameliye ve çalışmalar) veya hareketsiz kalmasıdır. İdari işlemler, hukuk âleminde yenilik doğuran irade açıklamaları iken; İdari eylemler, idarenin görevlerini yerine getirmek için işlem tesis etmeksizin yetkilerini kullandığı sırada hukuki etki ve sonuç doğuran faaliyetleridir.
775 sayılı Gecekondu Kanununun 18. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak idarece gerçekleştirilen yıkımın, bu tanım ve açıklamalara göre İdari işlemin icrası mı yoksa İdari eylem olarak mı nitelendirileceğinin belirlenmesi gerekmektedir.
775 sayılı Kanunun 18. maddesinde, belediyelere, Hâzineye, özel idarelere, katma bütçeli dairelere ait arazi ve arsalarda veya Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerlerde yapılacak bütün izinsiz yapıların, hiçbir karar alınmasına lüzum kalmaksızın, belediye veya Devlet zabıtası tarafından derhâl yıktırılacağı kurala bağlanmış olup; madde metninde"... hiçbir karar alınmasına lüzum kalmaksızın ...yıktırılır." ifadesine yer verildiğinden, idarenin yıkıma ilişkin işlem tesis etme zorunluluğu bulunmamaktadır.
İdare Mahkemesince verilen ara kararı ile dava konusu yıkıma dair işlemin davacıya tebliğ edildiğini gösteren tebliğ alındısının bir örneği ve yıkım tutanağı ile davacının yıkımdan haberdar olduğunu kanıtlayan belgelerin istenilmesi üzerine davalı idarece verilen cevapta; yıkım öncesinde herhangi bir işlem tesis edilmediği ve 775 sayılı Kanunun 18. maddesine göre bilgi verilmesi zorunluluğu bulunmadığı için tebligat yapılmadığının belirtildiği görülmektedir.
Yıkım öncesinde herhangi bir işlem tesis edilmemiş ve davacıya tebligat yapılmamış olması nedeniyle bir İdari işlemin icrasının söz konusu olmadığı ve bu itibarla dava konusu- yıkımın, temelinde İdari işlem bulunmayan İdari eylem olarak nitelendirilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığından, 2577 sayılı Kanunun 13. maddesinde İdari eylemlerden hakları ihlâl edilenlerin açabilecekleri tam yargı davaları için öngörülen bir yıllık süre geçmeden açılan davada süre aşımı bulunmamaktadır.
Kanun yararına temyiz edilmesi istenilen kararın, mahkemeye erişim hakkı yönünden değerlendirilmesi:
Dava açma ya da kanun yollarına başvuru için öngörülen süre koşullarının açıkça hukuka aykırı olarak yanlış uygulanması ya da yanlış hesaplanması nedeniyle kişiler dava açma ya da kanun yollarına başvuru hakkını kullanamamışsa mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğini kabul etmek gerekir. (AYM. B. No:2013/1718, 02/10/2013, s. 27)
Anayasanın 125. maddesinde İdari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin yazılı bildirim tarihinden başlayacağı belirtilmek suretiyle yazılı bildirim esasının anayasal kural olarak düzenlenmesinin temel amacı, İdari işlemler karşısında kişilerin hak ve çıkarlarının yargısal yolla korunması, bunun sağlanması için de dava hakkının kullanılmasının, anayasal güvence altına alınmasıdır. Mahkemeye erişim hakkının kullanılmasının, İdari işlemler açısından kanunda belirtilen süreye ve bu sürenin de yazılı bildirime bağlanması karşısında, Mahkemenin atama işlemine yönelik dava açma süresini, açık kuralı göz ardı ederek, başvurucunun atama işlemini öğrendiği tarih olarak esas alması ve davanın süresinde açılmadığı gerekçesiyle reddine karar vermesi, İdari işleme yönelik iddiaların esasının incelenmesine engel olmuştur. Dava açma süresinin başlangıcına ilişkin kanun hükmüne verilecek olağan anlam bellidir ve başvurucu buna göre kendisine muamele edileceğini beklemektedir. Ancak, Mahkeme açık olan kanun hükmüne olağanın dışında farklı bir anlam vererek uygulama yapmıştır. Başvurucunun dava açarken (hukuki yardımdan yararlansa bile), açık kanun hükmünden farklı bir şekilde kendisine muamele edileceğini beklemesini gerektiren bir durum bulunmadığından, Mahkemenin yorumu öngörülemez niteliktedir. Açık kanun hükmüne verilebilecek olağan anlama göre süresinde açılan dava, Mahkemenin kanun hükmünü olağanın dışında ve oldukça esnek yorumlaması neticesinde reddedilmiş ve böylece âdil yararlanma hakkının temel unsurlarından biri olan mahkemeye erişim hakkı ihlal edilmiştir. (AYM. B. No:2012/660, 07/11/2013)
Anayasanın 125. ve İdari Yargılama Usûlü Kanununun 7. maddesinde, İdari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin yazılı bildirim tarihinden başlayacağı kurala bağlandığından, yıkıma ilişkin olarak kendisine yazılı bildirim yapılmayan davacının, yıkımın İdari işleme dayalı olması hâlinde işlemin yazılı olarak bildirilmiş olması gerektiği yolunda mantıki bir çıkarımda bulunmak suretiyle yıkımı İdari eylem olarak nitelemesinde ve buna göre dava açacağı tarihi belirlemesinde Anayasa ve kanun hükmünün olağan anlamına ve yorum kurallarına aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Bu itibarla, temelinde İdari işlem olmayan yıkım nedeniyle uğradığı zararın idarece tazmini talebiyle tam yargı davası açan davacının, 2577 sayılı Kanunun 13. maddesi uyarınca kural olarak eylemi öğrendiği tarihten itibaren bir yıl içinde idareye başvurarak hakkının yerine getirilmesini istedikten sonra bu başvurunun reddi hâlinde dava açma hakkı bulunduğundan, yıkım tarihinden itibaren bir yıl geçmeden açtığı davanın süresinde olduğunun kabulü suretiyle yargılama yapılması gerekirken, zararın İdari işlemden kaynaklandığı yolundaki hatalı nitelemeden hareketle yıkım tarihinden itibaren altmış gün içinde açılmayan davanın süresinde olmadığı gerekçesiyle verilen kararda usûl hükümlerine uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, İstanbul 4. İdare Mahkemesinin 28/04/2023 tarihli ve E:2023/455, K:2023/893 sayılı kararının niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade etmesi nedeniyle kanun yararına temyizen incelenerek bozulması 2577 sayılı Kanunun 51. maddesi uyarınca talep olunur.
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY:
Davacı tarafından, "Tarla Kullanım Hakkı Devir Sözleşmesi" ile mülkiyeti Hazineye ait İstanbul ili, Çatalca ilçesi, Hallaçtı Köyü, 149 ada, 1 parsel sayılı taşınmazın kullanım hakkı, devralınmıştır.
Davalı idare tarafından, Hazineye ait anılan taşınmaz üzerinde bulunan tarım ekipmanları ve çitler, davacıya herhangi bir bildirim yapılmadan 26/10/2022 tarihinde 775 sayılı Gecekondu Kanun'unun 18. maddesi uyarınca yıkılarak kaldırılmıştır.
Davacı tarafından, uğranıldığı iddia edilen fazlaya ilişkin hakları saklı kalmak kaydıyla 5.000,00-TL maddi ve 5.000,00-TL manevi zararın tazmini istemiyle İstanbul 4. İdare Mahkemesinin E:2023/455 sayılı dosyasında 20/02/2023 tarihinde dava açılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinde, dava açma süresinin, idare mahkemelerinde altmış gün olduğu; bu sürenin, İdari uyuşmazlıklarda; yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden başlayacağı kurala bağlanmış; "İptal ve tam yargı davaları" başlıklı 12. maddesinde," İlgililer, haklarını ihlal eden bir İdari işlem dolayısıyla Danıştaya ve idare ve vergi mahkemelerine doğrudan doğruya tam yargı davası veya iptal ve tam yargı davalarını birlikte açabilecekleri gibi ilk önce iptal davası açarak bu davanın karara bağlanması üzerine, bu husustaki kararın veya kanun yollarına başvurulması hâlinde verilecek kararın tebliği veya bir işlemin icrası sebebiyle doğan zararlardan dolayı icra tarihinden itibaren dava süresi içinde tam yargı davası açabilirler. Bu halde de ilgililerin 11'inci madde uyarınca idareye başvurma hakları saklıdır.", "Doğrudan doğruya tam yargı davası açılması" başlıklı 13. maddesinde, "İdari eylemlerden hakları ihlal edilmiş olanların İdari dava açmadan önce, bu eylemleri yazılı bildirim üzerine veya başka suretle öğrendikleri tarihten itibaren bir yıl ve her halde eylem tarihinden itibaren beş yıl içinde ilgili idareye başvurarak haklarının yerine getirilmesini istemeleri gereklidir. Bu isteklerin kısmen veya tamamen reddi hâlinde, bu konudaki işlemin tebliğini izleyen günden itibaren veya istek hakkında otuz gün içinde cevap verilmediği takdirde bu sürenin bittiği tarihten itibaren, dava süresi içinde dava açılabilir." hükmüne yer verilmiş, 14. maddesinde; dava dilekçelerinin süre aşımı yönünden inceleneceği ve 15/1-b maddesinde ise; bu hususta Kanuna aykırılık görülmesi halinde davanın reddine karar verileceği düzenlenmiştir.
20/7/1966 tarihli ve 775 sayılı Gecekondu Kanunu'nun 18. maddesinin birinci fıkrasında "Bu kanunun yürürlüğe girdiği tarihten sonra, belediye sınırları içinde veya dışında, belediyelere, Hâzineye, özel idarelere, katma bütçeli dairelere ait arazi ve arsalarda veya Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerlerde yapılacak, daimi veya geçici bütün izinsiz yapılar, inşa sırasında olsun veya iskan edilmiş bulunsun, hiçbir karar alınmasına lüzum kalmaksızın, belediye veya Devlet zabıtası tarafından derhal yıktırılır" hükmüne yer verilmiştir.
2577 sayılı Kanunun 51. maddesinde ise "İdare ve vergi mahkemeleri ile bölge idare mahkemelerinin kesin olarak verdiği kararlar ile istinaf veya temyiz incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenler, ilgili bakanlıkların göstereceği lüzum üzerine veya kendiliğinden Başsavcı tarafından kanun yararına temyiz olunabilir.
Temyiz isteği yerinde görüldüğü takdirde karar, kanun yararına bozulur. Bu bozma kararı, daha önce kesinleşmiş olan merci kararının hukuki sonuçlarını kaldırmaz.
Bozma kararının bir örneği ilgili bakanlığa gönderilir ve Resmi Gazete'de yayımlanır." kuralına yer verilmiştir. >
2577 sayılı Kanunun 13. maddesi uyarınca idari eylemlerden hakları ihlal edilmiş olanlar tarafından, idari eylemi yazılı bildirim üzerine veya başka suretle öğrendikleri tarihten itibaren bir yıl ve her halde eylem tarihinden itibaren beş yıl içinde ilgili idareye başvurarak haklarının yerine getirilmesini istemeleri ve bu isteklerinin kısmen veya tamamen reddi halinde, bu konudaki işlemin tebliğini izleyen günden itibaren veya otuz gün içinde cevap verilmediği takdirde bu sürenin bittiği tarihten itibaren, altmış gün içinde dava açılması gerekmektedir.
2577 sayılı Kanunda, idari işlemden kaynaklı tam yargı davaları ile idari eylemden kaynaklı tam yargı davaları bakımından dava açma süreleri farklı olarak düzenlendiğinden, zarara yol açtığı iddia edilen yıkımın idari işlemin icrası mı yoksa idare eylem mi olduğunun değerlendirilmesi gerekmektedir.
775 sayılı Kanun'un 18. maddesi ile, belediyelere, Hâzineye, özel idarelere, katma bütçeli dairelere ait arazi ve arsalarda veya devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerlerde bulunan izinsiz yapıların daimi ya da geçici yapı olmasına, inşa aşamasında olmasına veya iskân alınmış bulunmasına bakılmaksızın hiçbir karar alınmasına gerek duyulmadan belediye veya devlet zabıtası tarafından derhâl yıkım işleminin gerçekleştirileceği hüküm altına alınarak, maddede belirtilen yerlerde yer alan yapıların, herhangi bir yıkım kararı alınmaksızın yıkımının gerçekleştirilebilmesine imkan sağlanmıştır.
İdarenin, kamu hizmetlerinin yürütülmesinde yasal bir yetkiye dayanarak gerçekleştirdiği temelinde bir idari karar veya işlem olmayan veya bir idari sözleşmeye dayanmayan her türlü faaliyeti (fizik alanında görülen iş, hareket, ameliye ve çalışmalar) veya hareketsiz kalması idari eylem olarak tanımlanabilir.
14/04/1973 tarihli ve E:1972/2, K:1973/10 sayılı Danıştay İçtihadı Birleştirme Kurulu kararında, "İdarî işlem kısaca, idare makamlarının idare fonksiyonu ile ilgili konularda aldığı tek taraflı icraî karar olarak nitelenir. İdarî fiil ise, idarenin fonksiyonu sırasındaki bir hareketini, bir olayı bir tutumu anlatır.
Bir İdarî karar ve işlemle ilgisi olmayan idari fiilin, salt maddî tasarrufun zarara yol açması, dava konusu edilebileceği gibi; bir İdarî işlemin uygulanması için yapılan İdarî eylemden doğan zarar da dava edilebilir.
İdarî eylemden söz eden 521 sayılı Danıştay Kanununun 72 nci maddesi; Öncesinde, temelinde bir İdarî karar veya işlem olmayan, bütünüyle, salt İdarî eylem olarak ortada olan İdarî faaliyet için getirilmiş bir hükümdür. Maddeye ilişkin Hükümet gerekçesinde ve doktrinde bu gibi eylemler özel hukuktaki haksız fiile benzetilmektedir." değerlendirmesine yer verilmiştir.
"İdari eylem, hem bir idari işlemin uygulanması amacıyla tesis edilen eylemleri hem de -bazı yazarların "saf idari eylem" dedikleri türden- kökeninde bir idari işlem bulunmayan eylemleri kapsamaktadır. Gerçi bu ikinci gruptaki eylemlerin kaynağında da genellikle idarenin bir işlemi (karar veya muamelesi), bir buyruğu vardır. Ancak bunlar, idarenin iç düzeni ve işleyişiyle ilgili tasarruflar olduğundan ve İdare dışındaki kişilere bildirilmediğinden yetkin (kamil) anlamda idari işlem sayılmazlar. İdari eylemlerin kökenine dayanan bu ayrımın bizce önemi şudur: «İdari eylemlerden doğan davalar denince, kaynağında bir idari işlem bulunmayan, tam deyimi ile maddi fiil ve hareketlerden çıkan uyuşmazlıkları anlamak gerekir. İdari işlemlerin uygulanması sonucunda ortaya çıkan, başka bir deyişle idari işlemlerin ürünü olan eylemler ise, bundan önce gördüğümüz «idari işlemlerden doğan davalar» alanını ilgilendirir." (YENİCE-ESİN, Açıklamalı-İçtihatlı-Notlu İdari Yargılama Usulü, s. 399)
"Yönetimin eylemleri ya yönetsel bir işlemin uygulanması, ya da hiçbir hukuksal işleme dayanmadan, doğrudan doğruya yapılan eylemler biçiminde kendini gösterir." (Gözübüyük, Şeref, Yönetim Hukuku, s. 329)
"Salt idari eylemler ile idari işlemin icrası niteliğindeki işlemlerin ayrışma noktası, eylemi belirleyen bir idari işlemin bulunup bulunmamasıdır. Zira, İdari işlemin icrası niteliğindeki eylemler, dayanak kılınan idari işlemin uzantısı durumundadır. Oysa salt idari eylemler, herhangi bir idari işlemden bağımsız olarak varlık kazanmaktadır." (Erdoğmuş Talha, Salt İdari Eylem Karşısında İdarenin Sorumluluğu, s. 7)
"İdari İşlemler gibi idari eylemlerde kanunilik ilkesine tabidirler. Bu ilke uyarınca yasal bir düzenlemeye dayanmalı, ondan yetki ve güç almalıdır", "İdari eylemin kanuniliği esası, idari eylemlerin zorunlu olarak taşıması gereken bir unsurdur. Hatta denilebilir ki, idarenin eylemini bir kamu kudreti kullanımı olarak idari yapan unsur onun kanuniliğidir.", "İdarenin hiçbir idari işleme dayanmayan eylemleri, yasal bir yetkinin bir idari işleme dayanmaksızın doğrudan bir eylemle kullanılması halinde ortaya çıkarlar." (Ayanoğlu, Taner, Uyuşmazlık Mahkemesi Karalarına göre İdari Eylemin Tanımlanması, s. 80, 96 ve 196)
"İdarenin doğrudan bir yasal bir yetki kullanarak yaptığı eylemlerde, eylem ile kanun arasına bir idari işlemin girmesine de hukuki engel yoktur. İdareye yasal bir düzenlemeyle verilen doğrudan eylem yapma yetkisi, aynı konuda bir işlem yapma yetkisini de içerir. İdare yasal bir yetkiye dayanarak yapacağı eylemin öncesinde bu eylemi, bir işlem formunda ilgilisine bildirmek yoluna da gidebilir. Araya bu şekilde bir işlem girmediğinde, idarenin eylemi idari işlem olarak nitelenemez. İdarenin yasal bir yetkiye dayalı eylemin yapılacağını bildiren bir işlem tesisi halinde, yapılan eylemin idari işlemin icrası eylemine dönüştüğünü kabul etmek gerekir.", " 'Yürütülmesi kendi içinde saklı işlemler' denilen yıkım kararı veya kapatma kararı gibi işlemler, salt belli eylemlerin yapılmasına yönelik değil, aynı zamanda hukuki sonuçlara yönelik irade açıklamalarını da içerirler. Bu nedenle, bu tür işlemleri 'idari işlem' ve bunları uygulama eylemleri de 'idari işlemin icrasına yönelik eylemler' olarak değerlendirmek gerekir. Çünkü eylemin yasal temelini bir 'idari işlem' oluşturmaktadır.", "Bazı idari eylemlerin hukuki temeli doğrudan kanun hükmüdür. Belli bir konuda kanunla idareye işleme gerek olmaksızın eylem yapma yetkisi verilebileceği gibi; bazı eylemlerin, kamu hizmetinin ifası için zorunlu oldukları ölçüde, idareye kanunla verilen görevi yürütme yetkisine dayalı olarak tesis edilmesi de mümkündür." (Ayanoğlu, Taner, s. 85, 86 ve 164)
Öte yandan, 3/4/2024 tarih ve 32509 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Anayasa Mahkemesinin 22/2/2024 tarihli, E:2023/191, K:2024/58 sayılı kararı ile, 20/7/1966 tarihli ve 775 sayılı Gecekondu Kanunu'nun 18. maddesinin birinci fıkrasının; "...hiçbir karar alınmasına lüzum kalmaksızın, belediye veya Devlet zabıtası tarafından derhal yıktırılır." bölümünün Anayasa'ya aykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiş ve iptal hükmünün kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiş olup, anılan kararda; "Esas itibarıyla yıkım kararı, yürürlükteki mevzuat hükümlerinde öngörülen usul ve esaslara, imar planlarına veya yapı ruhsatı ve eklerine aykırı olarak inşa edilen veya inşası devam eden bir yapının ekonomik ve fiziksel varlığının ortadan kaldırılmasına yönelik olarak tesis edilen ve bu doğrultuda gerçekleştirilen yıkım eylemi ile tamamlanan bir idari işlemdir. Yapınîn'" yıkılmasına yönelik olarak tesis edilen idari işlemi takiben gerçekleştirilen yıkım eylemi ise idari işlemin icrası niteliğindedir." (AYM, E:2023/191, K:2024/58, 22/2/2024, § 21)
"Öte yandan kuralda, kamu arazisi üzerinde izinsiz bir yapının inşa edildiğinin veya inşasının devam ettiğinin tespit edilmesi durumunda herhangi bir yıkım kararı alınmadan yıkım eyleminin gerçekleştirilebileceği belirtildiğinden izinsiz yapıyı inşa edenlere, hâlihazırda yapıdan yararlananlar ile yapıyı kullananlara veya diğer ilgililere söz konusu yıkım işleminin tebliğ edilmek suretiyle bildirilmesinin de söz konusu olmayacağı açıktır. İlgililere herhangi bir bildirim yapılmaksızın yıkım işleminin gerçekleştirilmesi durumunda ise izinsiz yapıyı inşa edenlerin, hâlihazırda yapıdan yararlananlar ile yapıyı kullananların veya diğer ilgililerin yıkım işleminden ancak yıkım eyleminin gerçekleştiği anda veya yıkım sonrasında haberdar olabileceği görülmektedir. Bu durumda ise herhangi bir yıkım kararı alınmadan yıkım eylemi gerçekleştirileceğinden yıkım eyleminden önce yıkım işleminin hukuka aykırı olduğu iddiasıyla dava açılması mümkün olmayacaktır."(AYM, E:2023/191, K:2024/58, 22/2/2024, § 29)
"Diğer bir ifadeyle, dava konusu kuralla yıkım işlemi tesis edilmemesi öngörülmek suretiyle idarenin yıkım kararı alması yolundaki iradesinin iptal davasına konu edilmesi önlenmektedir. Bu itibarla kuralda, kamu arazisi üzerinde izinsiz bir yapının inşa edildiğinin veya inşasının devam ettiğinin tespit edilmesi durumunda söz konusu yapının yıkılmasına ilişkin bir işlem tesis edilmesi ve ilgilinin hakkında tesis edilen işlemin içeriğinden haberdar edilmesi suretiyle bu işleme karşı kullanabileceği dava açma hakkının korunmasını sağlayacak güvencelere yer verilmediği görülmüştür." (AYM, E.2023/191, K:2024/58, 22/2/2024, § 30) yönünde değerlendirmelere yer verilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin 22/2/2024 tarihli, E:2023/191, K:2024/58 sayılı kararında; 775 sayılı Kanun'un 18. maddesi hükmü kapsamında, herhangi bir bildirim yapılmaksızın yapının yıkımının gerçekleştirilmesinin, yıkım işleminin hukuka aykırı olduğu iddiasıyla dava açılmasını engellediği belirtilerek yıkım işleminin iptal davasına konu edilebilmesi için yıkıma ilişkin bir işlem tesis edilmesi ve bu işlemin bildirilmesi gerektiği, dolayısıyla 775 sayılı Kanun'un 18. maddesi hükmü kapsamında yapının yıkılacağına dair bildirim yapılması halinde, bu bildirim işleminin idari işlem olarak davaya konu edilebileceği vurgulanmıştır.
Taşınmazın yıkımının gerçekleştirilmesi, söz konusu taşınmazın ekonomik ve fiziksel varlığının ortadan kalkmasına yol açtığından, yıkım kararının hukuka uygunluk denetimi amacıyla yargı yoluna başvurma imkanının bulunması önem taşımaktadır. Ayrıca, söz konusu başvuru yolunun aynı zamanda uygulamada etkili olması, diğer bir ifadeyle başarı şansı sunması, bu çerçevede, yıkım kararına karşı açılacak davada, iptaline karar verilmesi durumunda, söz konusu iptal kararının, yıkım kararıyla ortaya çıkan tüm hukuki sonuçların ortadan kalkmasını sağlayacak niteliğe sahip olması, başka bir ifadeyle yıkımın uygulanmasını önleyerek yapının fiziki varlığının devamını sağlayabilmesi olanağına sahip olması gerekir.
Gerek 775 sayılı Kanun'un 18. maddesi ile, gerekse 2886 sayılı Devlet İhale Kanunun 75. maddesi ile, idareye hiçbir işlem tesis etmeden doğrudan eylemi yerine getirme yetkisi verilmiş olmakla birlikte, anılan Kanun hükümleri uyarınca ilgili idare tarafından idari işlem tesis edilerek ilgiliye bildirim yapılması durumunda, idarece gerçekleştirilen yıkım idari işlemin icrası niteliğindedir.
Somut olayda; İstanbul 4. İdare Mahkemesince verilen ara kararına davalı idarenin cevap yazısında; yıkım öncesinde 775 sayılı Kanunun 18. maddesi kapsamında herhangi bir işlem tesis edilmediği ve hiçbir tebligat yapılmadığının belirtildiği görüldüğünden idare tarafından 775 sayılı Gecekondu Kanun'unun 18, maddesi uyarınca yapının yıkılacağına dair herhangi bir idari işlem tesis edilmeksizin veya herhangi bir bildirim yapılmaksızın (tebligat yapılmadan), anılan Kanun hükmünün verdiği derhal yıkım yetkisi doğrudan kullanılarak yıkımın gerçekleştirildiği anlaşılmaktadır.
İdari işlemin icrası, birtakım işlem, eylem ve muameleler yaparak idari işlemin öngördüğü hukuki sonuçların gerçekleştirilmesidir. İdarenin, yasal bir yetkiye dayanarak ve yasanın verdiği yetkiyi idari işlem tesis etmeksizin kullanması idari eylem teşkil etmektedir. İdarenin, yasanın verdiği yetkiye istinaden gerçekleştireceği eylemleri, idari işlem tesis ederek ilgiliye tebliğ etmek suretiyle gerçekleştirmesi halinde, idarece gerçekleştirilen yıkımın idari işlemin icrası niteliğinde olduğunun kabulü gerekmektedir.
Bu durumda; idare tarafından herhangi bir işlem tesis edilmeksizin veya herhangi bir bildirim yapılmaksızın (tebligat yapılmadan) yıkımın 26/10/2022 tarihinde gerçekleştirildiği, yıkımın gerçekleştirilmesinin bir idari işleme dayanmadığı, idari eylemin (yıkım) hukuki temelinin doğrudan kanun hükmü (775 sayılı Kanun, 18. madde) olduğu, dolayısıyla bu durumun bir idari işlemin icrası olmadığı ve idari eylem niteliği taşıdığı açık olduğundan, davacının tazminat isteminin 2577 sayılı Kanunun 13. maddesinde idari eylemlerden haklan ihlâl edilenlerin açabilecekleri tam yargı davaları için öngörülen bir yıllık ve herhalde beş yıllık süre geçmeden 20/02/2023 tarihinde açılan davanın süresi içerisinde açıldığı dikkate alındığında, davanın süresinde olduğunun kabulü suretiyle yargılama yapılması gerektiğinden, davanın süre aşımı nedeniyle reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararının kanun yararına bozulması gerektiği sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle;
1. Danıştay Başsavcılığının kanun yararına temyiz isteminin KABULÜNE,
2. İstanbul 4. İdare Mahkemesinin 28/04/2023 tarih ve E:2023/455, K:2023/893 sayılı kararının, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51. maddesi uyarınca, hükmün hukuki sonuçlarına etkili olmamak üzere KANUN YARARINA BOZULMASINA,
3. Kararın birer örneğinin taraflara ve Danıştay Başsavcılığına gönderilmesine ve bu kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasına, 26/06/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.
NOT: Tamamına ulaşmak için lütfen TIKLAYINIZ.
----------o----------
